21世纪经济报道 记者张雅婷 实习生华锦 广州报道

日前,国务院印发《“十四五”数字经济发展规划》(以下简称《规划》),作出了“十四五时期”我国数字经济发展的重点部署,提出数据要素是数字经济深化发展的核心引擎。

充分发挥数据要素作用,成为《规划》重点任务之一。《规划》要求强化高质量数据要素供给,加快数据要素市场化流通,创新数据要素开发利用机制。

不久前,国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》(以下简称《方案》),在探索建立数据要素流通规则与健全要素市场治理两大方向上进行规定。

在地方政府加紧数据立法的当下,国家这两份重磅文件聚焦数据共享、开发、交易、安全等方面,为数据要素规范化流通、数字经济高效发展提供政策指引。

深化政务数据共享,构建国家公共数据开放平台



对于充分发挥数据要素作用,《规划》提出强化高质量数据要素供给,《方案》要求探索建立数据要素流通规则,两份文件均在国家层面推动数据要素规范化流通。

实际上,相关规则在各地数据法规中已体现。北京大成律师事务所合伙人肖飒介绍,《上海市数据条例》对公共数据和个人数据的流转、开放、共享以及相关单位和政府部门的权利与义务作出规定,《深圳经济特区数据条例》则涵盖个人数据、公共数据、数据要素市场、数据安全等方面,是国内数据领域较为基础性、综合性的立法。

其他城市在数据立法上也有不同建树。例如,贵州作为全国首个大数据综合试验区,已颁布大数据地方性法规,大数据安全、政府数据共享开放条例,是数据立法先行者。福建、山东、安徽、吉林、山西、海南、天津、贵州均出台大数据条例,主要面向公共数据治理领域。浙江、广东出台数字经济条例,《浙江省数字经济促进条例》首次将数字经济领域的相关基础性概念上升为法律概念,聚焦数字基础设施、数据资源两大核心问题,《广东省数字经济促进条例》则关注“数字产业化、产业数字化”问题。

“各地的数字立法各有特色,但对于区域数据共享方面有所欠缺,如京津冀协同发展在数据协同共享还需更进一步。”肖飒表示,短板集中表现为区域数据隔阂大、数据壁垒难以突破、数据难以在不同区域流通、普通群众难以获得有效数据等问题。

在肖飒看来,数据共享和信息开放的欠缺,存在技术与政策方面的不足。从技术上来说,信息分类不明确、信息应用场景不规范,数据归集和数据清洗方面存在不足导致跨区域信息共享存在难以突破的困境。从政策来看,由于“数据公有”和“共享增值”的新理念还未普及到地方,地方政策存在信息孤岛,各地不愿共享信息。

对此,上海社科院绿色数字化发展研究中心副秘书长、信息所副研究员范佳佳建议,国家需要快速统筹调度各部委数据的融合贯通,加快推进国家直属部门数据与地方的共享,完善区域数据互联互通,建立国家级公共数据开放平台,补齐短板。

国家层面也在给出解法。《规划》提出,深化政务数据跨层级、跨地域、跨部门有序共享,构建统一的国家公共数据开放平台和开发利用端口。《方案》要求建立健全高效的公共数据共享协调机制,支持打造公共数据基础支撑平台,推进公共数据归集整合、有序流通和共享。

对于公共数据开放共享,《方案》还提出探索开展政府数据授权运营。华南师范大学法学院研究员、数字政府与数字经济法治研究中心主任马颜昕介绍,政府数据授权运营有两种方式,一是委托性运营,二是经营性运营,后者将数据视为资源以特许经营的方式交由企业运营,市场性更强。“这两种方式均有利弊需要注意。例如,免费会不利于市场化运营的积极性,而经营性运营又需防止相关政府部门的逐利冲动影响数据开放的公共性。”马颜昕说。

创新数据开发利用,健全数据交易规则



对于数据开发,《规划》提出需创新数据要素开发利用机制,《方案》要求拓展规范化数据开发利用场景,均从市场层面提出探索多样化的数据开发机制。

针对数据开发工作,我国目前已取得一定成效。以海南为例,2021年12月,海南省举行公共数据资源开发利用试点成果发布暨数据产品超市上线仪式,近百种数据产品上架。首批数据产品服务交易在交通、金融、民生等场景开展,达成了235万元交易额。

依据《方案》,未来应在金融、卫生健康、电力、物流等重点领域,探索以数据为核心的产品和服务创新,促进商业数据流通、跨区域数据互联、政企数据融合应用。

“拓展规范化数据开发利用场景在落地上较为困难。”范佳佳表示,比如数据采集标准化、技术标准统一化、跨区域数据互联和政企数据融合等都是数据流通的难点问题。需要国家层面顶层设计、配套法规、探索路径、狠抓落实。对此,范佳佳建议,国家协调各部门在数据流通核心问题上积极响应国家号召,以国家发展大局为重,放弃部分既得利益。

对于数据交易,《规划》提出加快数据要素市场化流通,《方案》提出建立健全数据流通交易规则,均要求加快构建数据要素市场规则。

当前,多地正在实践公共数据交易。2021年10月,广东在企业信贷场景开出全国首张公共数据资产凭证,企业凭用电数据即可贷款,以数据资产载体技术解决数据确权难、监管难、跨域互信难等难题。随后,广州市南海区在环境保护税管服、气象灾害财产保险两个场景对公共数据资产凭证也进行了探索。

《方案》提出应规范培育数据交易市场主体,发展数据资产评估、登记结算、交易撮合、争议仲裁等市场运营体系,稳妥探索开展数据资产化服务。

在马颜昕看来,数据确权是构建数据市场体系的前提,也是实现数据要素报酬合理分配的关键。“当前,国家还未对数据产权制度进行统一规定。建议全国人大授权特定地区试点立法,来明确数据产权。”马颜昕说。

探索“数据可用不可见”,完善数据分级分类保护制度



数据安全方面,《规划》要求提升数据安全保障水平,《方案》提出加强数据安全保护,均要求完善数据分类分级保护制度。

2021年,我国多部涉及数据安全、信息保护的基础性法律出台。《数据安全法》自2021年9月1日施行,为规范数据处理活动、保障数据安全提供了强有力的保障。自11月1日起施行的《个人信息保护法》则在个人信息处理、个人信息跨境等方面进行了规定。

近年来,随着隐私计算技术的出现,数据要素流通迎来了新趋势。《方案》中提出探索“原始数据不出域、数据可用不可见”的交易范式,在保护个人隐私和确保数据安全的前提下,分级分类、分步有序推动部分领域数据流通应用。

隐私计算即通过技术实现数据“可用不可见”,让不同来源的数据安全共享产生更大价值,已开始在不同行业初步应用,其中金融和医疗领域的应用场景相对成熟。

在金融领域,依托隐私计算技术构建的风险控制模型,实现了跨行业数据链接,提升反欺诈能力,但也存在一定法律风险。“使用了隐私计算技术并不代表能规避《个人信息保护法》等法律规定的义务。”马颜昕表示,实践中,金融机构可能通过反复问询的方式来调取个人信息,这也导致隐私计算技术在应用场景上受到一定限制。例如,问询张三是否在特定地区缴纳社保,通过反复问询可以最终还原出指向特定个体的个人信息,需要个人同意或者其他合法性依据。

为提升数据安全保障水平,《规划》要求,依法依规加强政务数据安全保护,做好政务数据开放和社会化利用的安全管理。

马颜昕认为,政府在数据流通交易上探索“原始数据不出域、数据可用不可见”,使用隐私计算技术的安全性还有待时间检验,信息是否真正无法复原需要更多验证。“数据安全需要明确责任来兜底。”马颜昕建议,应尽快建立数据安全保护制度,落实数据错误、数据泄露等问题的责任承担方,进一步防控数据要素流通的安全风险。

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